Özet

 

Hükümetlerin büyüme, tam istihdam ve fiyat istikrarı ile gelir dağılımında adaletin sağlanması gibi temel iktisadi hedeflere ulaşmasında kullandığı maliye politikalarının temel aracı bütçedir. Maliye politikasının sıkımı veya gevşekmi olduğuna karar vermek için bütçeye bakmak yeterlidir.Bütçenin kalemleri içindeki değişimlere göre geleceğe yönelik kestirimlerde bulunulabilir.   Örneğin bütçenin ne kadar açık verdiği takip edilir  ve bu açıklar nedeniyle biriken borçların belirli oranları aştığında iktisadi krizlere neden olabileceği söylenir. Bütçe bu nedenlerle bir ekonominin izlenmesi için en önemli göstergelerden biridir. Bu çalışmada 1980-1990 döneminde Türkiye’nin harcama ve gelirleri ile doğru orantılı olan konsolide bütçe açıklarının ve kamu borçlarının eğilimi ve bileşimi hakkında gerçekler gözden geçirilecektir. Ve bu gerçeklerin maliye politikası amaçları bağlamında Türkiye ekonomisindeki etkisi araştırılacaktır.  

 

1. Giriş

 

Cumhuriyetin ilanından bugüne ilk birkaç on yıl hariç Türkiye Ekonomisi  sık  aralıklarla iktisadi  krizlerle karşı karşıya kalmıştır.  Her bir kötüleşmenin ardından bir istikrar programı yürürlüğe konarak  ekonomiyi rayına sokacak  önlemler alınmaya çalışılmıştır. Bütün bu istikrar programlarının ortak özelliği  hepsinin  çözümlerinde kamu gelirlerini arttırıcı ve kamu harcamalarını azaltıcı yani bütçe dengesini sağlayıcı politikaları içermeleridir.

 

İktisadi krizler Türkiye’nin yegane problemi değildir. Fiyatların seyrinde ve ekonomik büyümede istikrarın sağlanamayışı, gelir adil şekilde dağıtılamayışı  Türkiye Ekonomisine damgasını vuran diğer konulardır. Kuşkusuz iktisadi krizler tüm bu istikrarsızlıkları daha da kötüleştirir. Tüm bu başarısızlıkların içinde yer alan temel bir konu ise bütçe açıkları ve borçlanmadır.    

 

2. 1980-1990 Dönemi Konsolide Bütçe Harcamaları Analizi

 

Tablo 1 Türkiye Cumhuriyeti’nin 1980-1990 dönemi konsolide bütçe gelir ve harcamalarını GSMH’nın  oranı biçiminde göstermektedir.  Tablo 1’ de  iki  nokta göze çarpmaktadır. İlki  konsolide bütçe cari harcamalarının GSMH’nın oranı olarak  dönem boyunca bazı dalgalanmalar  göstermesine karşın belirli bir seviye aralığında kalmıştır.   Ancak  yatırım harcamalarının GSMH içindeki payı  zaman içinde istikrarlı bir biçimde azalmıştır.    

 

İkincisi konsolide bütçe faiz ödemeleri  kamu harcamalarının önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti’nin konsolide bütçe faiz  ödemelerinin GSMH içindeki payı o on yıl içinde neredeyse altı katına çıkmıştır.  Analizi biraz daha derinleştirmek için konsolide bütçe gelir ve harcamalarına ilişkin rakamların  GSMH’ nın oranı biçiminde verildiği Tablo 1 ve konsolide bütçe gelir ve harcamalarının   yüzde dağılım biçiminde sunulduğu  Tablo 2’ ye odaklanmak gerekmektedir. Bu tablolar incelendiğinde transfer harcamalarının  içinde yer alan faiz ödemeleri kaleminin ele alınan dönemde yıllar itibariyle gerek Gayri Safi Milli Hasılada içindeki payının  gerekse konsolide bütçe harcamaları içindeki payının     artmasına karşın transfer harcamalarının  GSMH içindeki payının   çok değişmediği görülmektedir.  Bu nokta önemlidir çünkü kamu iktisadi teşebbüslerinin görev zararları nedeniyle yapılan iktisadi gayeli mali transferlerin GSMH içindeki payının yılar itibari ile azalması gibi olumlu bir gelişmeye rağmen , genellikle gelir dağılımını düzeltmek amacıyla yapılan sosyal transferlerin GSMH içindeki payının azaldığını göstermektedir. Bu durum Tablo 2’de rahatlıkla izlenebilmektedir. 1980 yılında konsolide bütçe harcamaları içinde  sosyal güvenlik harcamaları % 4,1 ve diğer transferler %10,6 pay alırken 1990 yılında bu % 4,1 lik oran %1,8 e ve %10,6 lık oran %7,3’ e  düşmüştür. Ve bu azalmalar zaman için istikrarlı bir şekilde gerçekleşmiştir.

 

Faiz ödemeleri ile ilgili diğer bir önemli nokta GSMH nın oranı olarak faiz ödemelerinin ve konsolide bütçe açıklarının 1986 yılı itibari ile aynı büyüklükte olmaları ve hatta ilerleyen yıllarda faiz ödemelerinin konsolide bütçe açıklarının üzerinde seyretmesidir. Örneğin Tablo 3 ‘de görülebileceği gibi 1990 yılında  konsolide bütçe açığı / GSMH oranı %3 iken,Tablo 1’ den izlenebileceği gibi  aynı yıl için yapılan faiz ödemeleri/GSMH oranı %3,52 dir. Bunun anlamı eğer 1990 yılında daha önceden mevcut ulusal borç olmasaydı, konsolide bütçe gelirleri giderlerden daha fazla olacak yani  bütçe fazlası olacaktı. Ama Türkiye geçmiş açıkları yüzünden biriken borçları nedeniyle ilerleyen dönemlerde harcamalarının büyük bir kısmını faiz ödemelerine yapacaktır.   

 

Sosyal transferlerin gerek harcamalar gerekse GSMH içindeki payının azalması  gelir dağılımı adaletinin sağlanmasında önemli bir araç olan  bütçenin, gerektiği şekilde kullanılamadığının göstergesidir.

 

Gelir dağılımı adaletsizliğini arttıran diğer bir durum konsolide bütçedeki transfer harcamaları kalemi içinde yer alan faiz ödemelerinin kimlere yapıldığı ile ilgilidir. Devletin çıkarmış olduğu borçlanma senetlerini alan kişiler genelde yüksek gelirli kişilerdir. Bu suretle düşük gelirli kimselerden vergi olarak kaynaklar yüksek gelirlilere faiz ve anapara olarak ödenmesi gelir dağılımının adaletsizleşmesine neden olmaktadır. [1]

 

Makro ekonomik hedefler açısından devletin cari harcamaları ve yatırım harcamaları ile transfer harcamaları arasında önemli bir fark vardır. Birincisi toplam talebin bir bileşeni iken ikincisi harcanabilir gelirdeki değişiklik yoluyla toplam talebi  dolaylı olarak etkiler.[2]

 

3. 1980-1990 Dönemi Konsolide Bütçe Gelirleri Analizi

 

Türkiye Cumhuriyeti’nin gelirleri 1980-90 döneminde  GSMH’nın bir oranı olarak ciddi bir azalma göstermiştir.  Türkiye Cumhuriyeti gelirlerinin büyük bir kısmını vergilerden elde etmektedir. Tablo 3 de izlenebileceği gibi zaman içinde vergi gelirlerinin konsolide bütçe gelirleri içindeki payı istikrarlı hareket edip bir değişiklik göstermemiştir. Ancak Tablo 1 1980-1990 döneminde vergi gelirlerinin GSMH içindeki payının azaldığı gerçeğini ortaya koymaktadır.   Vergi gelirlerindeki azalma gelir üzerinden alınan vergilerdeki azalışlardan kaynaklanmaktadır. Hem Tablo 1 hem de Tablo 2 bu görüşü destekler niteliktedir.

 

4. 1980-1990 Dönemi Bütçe Açıkları ve Borçları

 

Tablo 1 1980-1990 dönemi konsolide bütçe gelirlerini,  harcamalarını ve açıklarını yani harcamaların  gelirleri aşma miktarını GSMH nın bir oranı olarak göstermektedir. Nakit açığı 1984 yılı itibari ile bir önceki dört yıla göre bir artış trendine girmiştir. Faiz ödemeleri dönem başında nakit açığının 1/5 i iken zaman içinde istikrarlı bir şekilde GSMH nın içindeki pay olarak nakit açığına yaklaşmıştır ve hatta geçmiştir. Örneğin 1990 yılında nakit açığı GSMH nın %3,11 i iken o yılki faiz ödemeleri GSMH’nın %3,52 sidir.

Bütçe açıları Tablo 1’ de görüldüğü gibi büyük ölçüde borçlanma ile finanse edilmiştir.  Bütçe açılarını borçlanma ile finanse edilmesi ise kamu borçlarını arttırmaktadır.

 

4.1 Bütçe Finansman Gereksinimi

 

Vergi gelirleri harcamaları karşılamaya yetmediği zaman devlet borçlanmak zorundadır. Devletin borçlanması gereken miktar yani finansman gereksinimi bütçe nakit açığına iç borç ve dış borç anapara ödemelerinin  eklenmesiyle bulunur. Devlet ya menkul kıymet satarak borçlanma yoluna gider ya da merkez bankasından ödünç alarak borçlanır. Hazine açıklarını finanse etmek için merkez bankasından borç aldığında parasal finansman çalışır[3].Bu şekil bir borçlanma enflasyonist baskılara neden olur.Ancak açık, devletin sermaye piyasalarından borçlanmasıyla finanse edildiği sürece  enflasyonist baskıların oluşması  sorunu yoktur.[4]  Türkiye’de bütçe açılarını giderilmesinde merkez bankasından borçlanmaya göre çok daha fazla oranda sermaye piyasalarından borçlanma yoluna gidilmiştir. Tablo 1 de görülebileceği gibi 1980-90 döneminde bütçe açıklarındaki artışa rağmen  merkez bankasından borçlanma GSMH nın payı olarak belirli bir seviyede kalmış ve 1980-90 döneminin sonlarına doğru iyice aşağılara gelmiştir. Tablo 1 deki Hazine’nin merkez bankasından borçlanma rakamları, Tablo 4 de verilen enflasyon oranları rakamları ile birlikte incelendiğinde Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıklarının finansmanında merkez bankasından borçlanma ile enflasyon oranı arasında sıkı bir ilişki olduğu görülmektedir.  Basit bir analizle  değeri 0,48 çıkmaktadır. Yani enflasyondaki değişimin %48 i hazinenin bütçe açıklarının finansmanında merkez bankası kaynaklarına başvurmasıyla açıklanabilir.

 

Menkul kıymet ihracı yoluyla hükümet harcamalarında meydana gelen artış , çıktı ve fiyat seviyesini ekilemeyecektir. Harcamaların gelirleri aşan kısmını finanse etmek için  hükümet menkul kıymet ihraç ettikçe, borç verilebilir fonlara olan talep artmaktadır ki bu durum faiz oranlarının yükselmesine neden olur. Faiz oranlarının yükselmesinin ekonomi üzerinde iki etkisi vardır. Birinci etki tasarruf artışıyla birlikte tüketim talebinde bir azalış ikinci  etki ise daha fazla faiz oranında yatırımların azalmasıdır. [5]  Yani bütçe açığı, özel yatırımlar üzerinde dışlama etkisine neden olur. Özel yatırımlar dışlama etkisi sonucu ne ölçüde  devre dışı kalırsa, gelecek nesillere geçecek   sermaye stoku da o derece az olacaktır.Az sermaye az çıktı demektir. Borcun uzun dönemli etkisi ise budur.[6] Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıkları ve borçları yüksek düzeylerde seyretmiştir. Ancak Tablo 5 deki sabit sermaye yatırımlarının GSMH daki payına bakıldığında bu oranının sabit kaldığı görülmektedir. Tablo 6 ise dönem içinde faiz oranlarının değişimini göstermektedir. Özetle Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıklarının artması ile birlikte faiz oranları da artış göstermiştir ancak  özel yatırımlar ciddi oranda hız kaybetmemiştir. Bu durumla fonların büyük ölçüde yabancılardan kaynaklandığı söylenebilir. Dolayısı ile gelecek nesiller açığın önemli ölçüde azalttığı bir sermaye stoku devralmayacaklardır. Ama bu kez de önemli bir yabancılara  borç yani dış borç devralacaklardır. Bu da açıklar yüzünden servetlerinin azalması demektir[7].Ayrıca Türkiye’nin finansal sistemi büyük açıkları kapatacak kadar büyük olmadığından dış borç temin edilmesindeki bir tıkanıklık finansal çalkantılarla birlikte istikrarsızlık getirmektedir.[8]

 

4.2 Türkiye’ de Konsolide Bütçe Açıklarının ve Borçlarının Dinamiği

 

Türkiye’de 1980-90 döneminde kamu borçlarının artışını anlamak için faiz harcamaları ve faiz dışı harcamalar ayrımı yapılmalıdır. Daha önce alınan borçların belirli bir yıldaki  faiz ödemeleri yine o yıldaki  faiz dışı konsolide bütçe fazlasından büyük ise bütçe açığı olacaktır. Eğer bütçede faiz dışı açık varsa o zaman açık nedeniyle borçlar büyürken toplam bütçe açığı büyümeye  devam edecek ve borç büyüdüğü için faiz ödemeleri büyüyecektir.

 

Tablo 3 1980-90 dönemi konsolide bütçelerine ilişkin bazı göstergeleri vermektedir. Tablodan da izlenebileceği gibi 1988 yılına kadar bütçe faiz dışı açık vermiştir. 1988 yılından sonra konsolide bütçede faiz dışı fazla elde edilmiş olmasına rağmen bütçe açıklarının devam etmesinin nedeni  faiz ödemelerinin faiz dışı fazlayı aşıyor olmasıdır. Dolayısı ile geçmiş dönem bütçe açıkları ileriki dönem bütçeleri üzerinde ,eğer ekonomi yeterli oranda büyümüyorsa, ciddi bir yük yaratmaktadır.  Sonuç olarak eğer ekonomi büyümüyorsa borçların büyümesine yol açan herhangi bir politika sürdürülebilir olmaz. Çünkü sonuçta borçlar ekonominin büyüklüğüne göre yönetilemez büyüklükte olur[9].  

 

Ulusal borcun faiz ödemesi büyük olunca bütçe süreci denkliğini sağlamak zorlaşır. Tablo 3 de görülebileceği gibi konsolide bütçe gelirleri içinde faiz  ödemeleri 1980 yılında %3,5 iken 1990 yılına kadar bu oran istikrarlı bir şekilde artarak %25,3 e ulaşmıştır. Bu durum hükümetin maliye politikaları belirleme üzerindeki etkinliğini azaltır. 

 

4.3 Türkiye’de Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi  

 

Tablo 7 1980-90 döneminde Türkiye’nin dış borçlarını, Tablo 8 ise gene aynı dönem için Türkiye’nin iç borçlarını göstermektedir. Türkiye Cumhuriyeti’nin borçları her dönem artmıştır. Bu durum ise Türkiye’de faiz oranları ve vergi oranları üzerinde yükseltici bir etkiye neden olabilir. Ancak bu yükseltici etkiyi tam olarak ortaya koymak için yıllar itibariyle GSMH’ a da bakmak gerekmektedir. Zaman içinde borç artışları ile birlikte ekonomi büyümekte yani GSMH artmaktadır.   Borçlar incelenirken  GSMH’ nın da analize katılması  KKBG kavramı ile gerçekleştirilir. 

 

Türkiye’de kamu kesimi’nin borçlanma  gereği (KKBG),  toplam kamu kesimi açığının   gayri safi milli hasılaya bölünmesiyle  bulunmaktadır. Toplam kamu kesimi açığı ise konsolide bütçe açığına, kamu iktisadi teşebbüslerinin    finansman açıkları, bütçe dışı fonların finansman açıkları, mahalli idarelerin finansman açıkları, sosyal güvenlik kurumlarının finansman açıkları ve son olarak  döner sermayeli kuruluşların finansman açıkları eklenerek elde edilmektedir. [10]

 

GSMH nın ekonominin büyüklüğünün bir ölçüsü olması ve KKBG oranının  da ekonominin büyüklüğüne göre borcun öneminin bir ölçüsü olması nedeniyle borcun mutlak değeri yerine borcun gelire olan oranına (KKBG) bakmak daha yararlıdır .[11]

 

Tablo 9  da görülebileceği gibi 1981 yılında borçlanma gereksinimi cari değeriyle 319 milyar TL iken 1982 yılında borçlanma gereksinimi  374 milyar TL ye yükselmiştir. Ancak Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) aynı yıllar için %4 den %3,5 e düşmüştür.

 

Tablo 10 Türkiye Cumhuriyeti’nin 1980-1990 yılları arasında kamu kesimi genel dengesine ilişkin rakamları GSMH’nın oranları şeklinde göstermektedir.  Kamu Kesimi Borçlanma Gereği  1981 yılında %8,8 ,  1984 yılında %5,4 ve  1990 yılında 7,4  ile dönemin en yüksek düzeylerine ulaşmıştır. Ancak daha önemli olan nokta grafikte de görüldüğü gibi  kamu kesimi borçlanma gereğinin       1987 yılından başlayarak bir önceki yedi  yıllık  dönemin ortalamasına göre   daha yüksek oranlarda seyretmesidir.  1980-90 dönemi için kamu kesimi borçlanma gereği  ortalaması % 5,75’dir.  Kamu kesimi borçlanma gereksinimi ilk yedi yıl için ortalama %4,84 iken 1987 yılı itibari ile başlayan dört yıllık dönem için kamu kesimi borçlanma gereksinin ortalama % 5,9 a yükselmiştir.

           

Şekil 1: 1980-1990Dönemi’nde KKBG

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Sonuç

 

1980-90 döneminde bütçe açıkları ve paralelinde borç stoku artış göstermiştir. Bu artışlar ilerleyen yıllardaki bütçelerde faiz ödemeleri olarak ortaya çıkmaktadır.Bütçedeki  faiz ödemeleri artışı  maliye politikasının  hükümetlerin egemenliğinden çıkmasıdır. Çünkü her yeni yıl gelirlerin daha az bir oranı faiz dışı harcamalara aktarılabilmektedir.

 

Kamu harcamalarını borçlanarak finansmanı dışlama etkisi yaratarak yatırımın ve hatta tüketim harcamalarının azalmasına neden olmaktadır. Dolayısı çıktı üzerinde olumlu bir etkisi bulunmamaktadır. Bu nedenle borçlanma tam istihdamın sağlanması ve istikrarlı büyümenin gerçekleştirilmesi  amaçları doğrultusunda kullanılabilecek bir maliye politikası  aracı değildir. 

 

Son olarak kamu harcamalarının borçlanma ile finansı çıktı üzerinde artış yönünde bir etki yaratamadığı gibi gelir dağılımı adaletsizleştiren bir politikadır.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kaynakça

 

Dornbusch, Rudiger ve Fisher, Stanley, Macro Economics, 6.ed, Turkey: Mc Graw     Hill,1994

 

Eğilmez, Mahfi ve Kumcu, Ercan, Ekonomi Politikası, İstanbul:Om Yayınevi,2002

 

Froyen, Richard T., Macroeconomics, 6.ed,USA: Prentice Hall, 1998

 

 

Lipsey, Richard G. ve diğerleri, İktisat, çev. Ahmet Çakmak, İstanbul: Bilim Teknik Kitapevi

 

Ulusoy, Ahmet, Maliye Politikası, Trabzon: Derya Kitapevi; Şubat 2003

 

 

 

Uygur , Ercan,”Türkiye Ekonomisinde İstikrar”,İktisat işletme ve Finans,2003-205

 

 

 

 

 



[1] Ahmet Ulusoy, Maliye Politikası, Trabzon: Derya Kitapevi; Şubat 2003, s.278.

[2] Rudiger Dornbusch ve Stanley Fisher, Macro Economics, 6.ed, Turkey: Mc Graw Hill,1994, s. 568.

 

[3] Dornbusch ve Stanley Fisher, age, s.577.

[4] Richard G. Lipsey ve diğerleri, İktisat, çev. Ahmet Çakmak, İstanbul: Bilim Teknik Kitapevi, s.362.

[5] Richard T. Froyen, Macroeconomics, 6.ed,USA: Prentice Hall, 1998, s.57.

[6] Richard G. Lipsey ve diğerleri,age,s.364.

[7] Richard G. Lipsey ve diğerleri,age,s.365.

[8] Ercan Uygur,”Türkiye Ekonomisinde İstikrar”,İktisat işletme ve Finans,2003-205,s.13.

[9] Dornbusch ve Stanley Fisher, age, s.581.

[10]  Mahfi Eğilmez ve Ercan Kumcu, Ekonomi Politikası, İstanbul:Om Yayınevi,2002,s.158.

[11] Dornbusch ve Stanley Fisher, age, s.581.